Der Zustand der Vollbeschäftigung auf der Grundlage dauerhaft existenzsichernder Arbeitsverhältnisse stellt im Kapitalismus seit je her eine Ausnahme dar. Folgt man der »Kritik der politischen Ökonomie«, dann beinhaltet der Akkumulationsprozess die Tendenz zur Automatisierung und Rationalisierung: »Was Tätigkeit des lebendigen Arbeiters war, wird Tätigkeit der Maschine« (Karl Marx). Die Spirale von Akkumulation und Produktivitätssteigerung bringt unvermeidlich eine für die Verwertungsbedürfnisse des Kapitals überschüssige, daher »überflüssige« Arbeiterbevölkerung hervor. Arbeitslosigkeit tritt nicht nur als Krisenphänomen in den zum normalen Konjunkturzyklus gehörenden Zeiten des Abschwungs auf, sondern stellt eine strukturelle Erscheinung des Kapitalismus dar. Dies ist nicht nur den Bewegungen des Akkumulationsprozesses geschuldet, sondern das Kapital benötigt auch für die Phasen des Aufschwungs eine schnell verfügbare »Reservearmee«.

Von einer wirklichen Vollbeschäftigung konnte man in der Bundesrepublik Deutschland nur zwischen den späten 1950er und den frühen 1970er Jahren sprechen. In dieser Prosperitätsphase, die sich einer spezifischen historischen Konstellation verdankte (Folgen des Zweiten Weltkriegs, Blockkonfrontation etc.) konnte die Freisetzung von Arbeit durch Produktivitätssteigerung mit dem Wachstum und der Ausdehnung der Produktion kompensiert werden.

Unter den Bedingungen einer anhaltenden Vollbeschäftigung galt es lediglich konjunkturelle Schwankungen und strukturelle Verschiebungen zwischen Branchen und Regionen zu bewältigen. Dafür gab eine Reihe von sozialen Sicherungssystemen, die mit Instrumenten wie dem Arbeitslosengeld und der Arbeitslosenhilfe Schwankungen auf dem Arbeitsmarkt ausglichen. Die Erwerbsverläufe zeichneten sich daher in der der Regel durch lange Beschäftigungsphasen und kurzen, überbrückenden Perioden des Leistungsbezugs aus.

Im Laufe der 1970er Jahre geriet dieses Wachstumsmodell in die Krise (auf die Gründe soll an dieser Stelle nicht eingegangen werden). Damit einhergehend entwickelte sich die Arbeitslosigkeit zu einem zentralen gesellschaftlichen Problem. Zunächst stieg die Anzahl der betroffenen Personen und die Zeitphasen der „Freisetzung“ dehnten sich aus. Dann kam es zu einer Begrenzung bzw. Reduzierung der Arbeitssuchenden, beispielsweise mittels des vorzeitigen Ruhestandes. So wurde bei den Werftenkrisen und im Steinkohlebergbau verfahren. Schließlich bildete sich ein beständig wachsender Sockel von Langzeitarbeitslosen heraus. Ein Teil der erwerbsfähigen Bevölkerung lebte nun dauerhaft ohne Arbeit und war auf staatlicher Unterstützung, sei es in Form von Arbeitslosenunterstützung oder Sozialhilfe, angewiesen. Dieses Phänomen entstand in der 1980er Jahren und erhielt nach der Vereinigung, mit der Zerschlagung der industriellen Kerne im Osten, eine neue Qualität.

2.) Hartz-IV steht für die Verschiebung von der Versicherungslogik zur sanktionierenden Fürsorge

Seit 2005 sind die bisher getrennten Logiken des Sozialversicherungssystems und des Fürsorgesystems zu Gunsten des letzteren miteinander verschränkt. Das bundesrepublikanische Sozialhilfesystem, wie es 1961 im Bundessozialhilfegesetz (BSHG) installiert wurde, war lediglich als eine Ergänzung der zentralen wohlfahrtsstaatlichen Schutzinstrumente, nämlich der Sozialversicherung, gedacht. Mit dem so genannten Arbeitslosengeld II (ALG II) und dem neuen zweiten Sozialgesetzbuch (SGB II) – organisatorisch getrennt von dem nun enger gefassten Bereich der Arbeitslosenversicherung (SGB III) – ist nun ein großes, von der Fürsorgelogik geprägtes Leistungssystem für Erwerbsfähige entstanden.

Fürsorge bedeutet zunächst, dass es sich nicht mehr um versicherungsfinanzierte Leistungen handelt, die am vorherigen Arbeitseinkommen orientiert sind, sondern die Bedürftigkeit der Betroffenen zum Maßstab wird. Es sind genau die drei zentralen Aspekte der »Hartz-IV-Reformen«, die die Fürsorgesystem charakterisieren: »Berücksichtigung der familiären Situation«, »Bedürftigkeitsprüfung« und »Arbeitsbereitschaft«. Diese Bausteine sind nun als grundlegende Strukturlogik in das bisher sozialversicherungsrechtlich geregelte Feld der Erwerbslosenunterstützung eingebaut. Der Einzelne hat nicht nur seine Hilfeberechtigung zu belegen, sondern er muss vor allem seine Arbeitsbereitschaft unter Beweis stellen. Dieser Rückgriff auf das Instrument der kontrollierenden Fürsorge zementiert die bereits vorher eingetretene faktische Trennung zwischen dem Bereich der kurzfristigen Arbeitslosigkeit, die weiterhin aus dem Versicherungssystem finanziert wird, und dem - nun auch formell getrennten - Segment der »Überflüssigen«.

Der neue Status als Fürsorgeklientel bringt eine Reihe von Konsequenzen mit sich: ALG-II-Antragssteller müssen ihre persönlichen Verhältnisse offen legen (Partnerschaften in Bedarfsgemeinschaften, Wohnsituation, Einkommen, Vermögen, Gesundheitsdaten etc.). Ihnen wird eine Residenzpflicht auferlegt, Urlaub ist nur mit Erlaubnis der Behörden möglich und es besteht ein ständiges Verfügbarkeitsgebot, also Arbeit auf Abruf. Dieser Sanktionskatalog steht in der Tradition der Sozialdisziplinierung, wie man sie aus der Geschichte des Kapitalismus seit je her kennt. Erinnert sei beispielsweise daran, dass früher in Deutschland »Arbeitsscheu« als strafwürdiger Tatbestand angesehen wurde. Paragraph 361 des Strafgesetzbuches drohte damals nicht nur Landstreichern, Obdachlosen und Trinkern Haftstrafen an, wenn sie der Armenpflege zur Last fielen. Bestraft wurden auch alle Bedürftigen, die sich weigerten, eine angewiesene Arbeit zu verrichten. Sie konnten schlimmstenfalls im Arbeitshaus landen, das einem Zuchthaus durchaus ähnlich war. Erst mit der Änderung des Bundessozialhilfegesetzes im Jahre 1974 entfiel die Möglichkeit, mittelose Menschen in geschlossene Anstalten unterzubringen, die sich beharrlich weigerten, »zumutbare Arbeit« zu leisten.

Ein wichtiges Kontrollinstrument der Hartz-IV-Maßnahmen stellen die so genannten Ein-Euro-Jobs dar, die faktisch auf eine Art von Arbeitsdienst hinauslaufen. Bei solchen »Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung« im Sinne des § 16 Abs. 3 SGB II handelt es sich um eine Einrichtung der früheren Sozialhilfe (ehemals § 19 BSHG: »gemeinnützige zusätzliche Arbeit«). Dieses Zwangsmittel wurde aber nur sehr punktuell von Sozialämtern eingesetzt und war daher in der Öffentlichkeit wenig bekannt. Nach der Einführung des SGB II hingegen wurden im Jahr 2005 rund 600 000 ALG-II-Empfänger/innen zu „gemeinnützigen“ Diensten verpflichtet.

Der/die Arbeitslose erhält während dieser Tätigkeit kein Arbeitsentgelt oder Lohn, sondern zusätzlich zum Arbeitslosengeld II eine »Mehraufwandsentschädigung«. Deren Höhe wird unter Rückgriff auf die langjährige Verwaltungspraxis zu § 19 BSHG (frühere Sozialhilfe) mit ungefähr ein Euro pro Stunde beziffert. Üblicherweise handelt es sich um Teilzeitarbeit von 20 bis maximal 30 Stunden pro Woche für eine Dauer von sechs bis neun Monaten. Wer einen ihm angebotenen »Ein-Euro-Job« ohne »wichtigen Grund« ausschlägt, dem wird das ALG II für drei Monate um 30 Prozent, nach der zweiten Ablehnung um 60 Prozent gekürzt. Bei einer dritten Verweigerung innerhalb von 12 Monaten können die Ämter die Leistungen – einschließlich der Kosten für Wohnung und Heizung – gänzlich streichen.

3.) Die Kommunen spielen eine Vorreiterrolle bei der Umsetzung des Hartz-IV–Maßnahmen

Grundsätzlich dient die Stadt mit ihren technischen Versorgungseinrichtungen, Dienstleistungen und lokalen Machtsystemen als Relais zwischen dem Zentralstaat und dem Alltagsleben der Individuen. D. h. Fragen des Sozialen und der Lebensqualität besitzen im hohen Maße eine kommunale Dimension. Entsprechend spielen die Kommunen für das neoliberale Projekt eine strategische Rolle. Sie dienen als Laboratorien für institutionelle Innovationen und politisch-ideologische Projekte: Public-Private-Partnerships, Lean Administration, Cross Border Leasing, Business Improvement Districts und dergleichen Zauberworte mehr. Der städtische Raum soll als Arena für ein marktorientiertes ökonomisches Wachstum »mobilisiert«, also im Wortsinne aufgerüstet werden. Dabei versteht sich die kommunale Administration mehr und mehr als dynamisches Management des »Unternehmens Stadt«.

Auch im Bereich der »Hartz-IV-Reformen« fungieren die Städte als Experimentierfeld. Bei der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe kamen zwei Modellvarianten zum Einsatz: Zum einen in Form einer Arbeitsgemeinschaft (ARGE) mit gesplitteter Trägerschaft zwischen Kommune und Bundesagentur für Arbeit. Zum anderen erlaubt das »Optionsgesetz« es 69 kommunalen Trägern, die Aufgaben des SGB II in alleiniger Trägerschaft umzusetzen. Die verschiedenen Formen der Aufgabenwahrnehmung werden einer umfangreichen Wirkungsforschung unterzogen. Laut Gesetz sollen bis Ende 2008 die Ergebnisse dieser Evaluation vorliegen. Es handelt sich also um einen »Benchmarking«-Wettbewerb zwischen den beiden Organisationsmodellen bezüglich ihrer Effizienz bei der Leistungsvergabe und ihrer „Flexibilität“ im Umgang mit den ALG-II-Empfänger/innen.

Dass die Kommunen eine Vorreiterrolle bei der Umsetzung der „Arbeitsreformen“ spielen, ergibt sich bereits aus der rechtlichen Vorgabe, dass die Ein-Euro-Jobs keinen warenförmigen Charakter annehmen dürfen, sondern ausschließlich einem öffentlichen Interesse dienen. Damit kommen vor allem die Kommunen und öffentlich-rechtliche Institutionen der Wohlfahrtpflege als Träger solcher Maßnahmen in Frage. Die Jobs werden von kommunalen Beschäftigungsgesellschaften, gemeinnützigen Organisationen und privaten Bildungsträgern angeboten. Möglich sind beispielsweise einfache Tätigkeiten im Garten- und Landschaftsbau und bei der Stadtreinigung. Aber auch Hilfsdienste in Kindergärten, Schulen, Krankenhäusern oder Altersheimen sind möglich. Ein Großteil der Zwangsverpflichtungen findet somit im direkten kommunalen Umfeld statt.

Die Kommunen haben an der Durchsetzung des Hartz-IV-Projektes auch deshalb ein großes Interesse, weil sie sich davon eine spürbare finanzielle Entlastung ihrer angespannten Haushaltslage versprechen. Durch den vermehrten Einsatz von »Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung« lässt sich Personal in den städtischen Verwaltungen und Betrieben einsparen, beispielsweise durch die Nichtwiederbesetzung frei werdender Stellen. Mittels des Einsatzes von Ein-Euro-Jobs lassen sich gerade im unteren Tarifgruppenbereich des öffentlichen Dienstes Lücken füllen, die von der Politik der »Schlanken Verwaltung« beständig produziert werden. Dieses Kalkül darf zwar öffentlich nicht ausgesprochen werden, ist aber fester Bestandteil der kommunalen Haushaltsplanung.

Schließlich ergänzen die Dienstverpflichtungen im öffentlichen Raum - sprich das Säubern von Plätzen und Straßen sowie Aufsichts- und Ordnungstätigkeiten - das vorherrschende Konzept von der »sicheren und sauberen Stadt«. Seit den 1990er Jahren versuchen die städtischen Administrationen durch Straßensatzungen, Erlässe des Ordnungsamts und Gefahrenabwehrverordnungen das Erscheinungsbild der Städte aufzupolieren und unerwünschte soziale Aktivitäten zu verdrängen. Der Einsatz von ALG-II-Empfänger/innen im öffentlichen Raum steht somit für eine Re-Kommunalisierung der staatlichen Ordnungs- und Sozialpolitik.

4.) »Fördern und Fordern« ist programmatischer Teil des »aktivierenden Staates«

Die »Überflüssigen« werden nicht nur versorgt und kontrolliert, sondern auch aktiv bearbeitet. Dafür steht in dem Hartz-IV-Projekt programmatisch die Formel vom »Fördern und Fordern«. Die Logik der Aktivierung, die nun auch die arbeitsfähigen ehemaligen Sozialhilfeempfänger einschließt, ist an der Prämisse orientiert, dass eine gesellschaftliche Integration der »Ausgegrenzten« nur durch eine Simulation von Erwerbsarbeit gelingen kann. Es geht also um Maßnahmen, die auf die Erhaltung und Wiederherstellung von Erwerbstätigkeit zielen. Da viele AGL II- Bezieher auch immer wieder mal befristet, geringfügig oder in Teilzeitarbeit beschäftigt sind, wird dieses Segment der »unsicheren Erwerbsbeteiligung« zur billigen Reserve eines neuen marktgerechten Arbeitsangebots außerhalb der »Normallohnarbeit«. Zugleich bildet die (fiktive) Inklusion in die Arbeitsgesellschaft die Grundlage eines Fürsorgesystems, das auch die selbstaktivierenden Fähigkeiten der Betroffenen zu fördern sucht.

Solche Aktivierungsprogramme unterscheiden sich von einer klassischen Workfare-Politik, die den Betroffenen abverlangt, empfangene Leistungen auch »abzuarbeiten«. Diese Zielsetzung ist nun um fort- und weiterbildende Elemente ergänzt worden. Das »Fall-Management« verpflichtet den Betroffenen zur Weiterbildung, von der Nach- bzw. Fürsorge soll eine präventive Wirkung ausgehen. Unterlagen früher marginalisierte Gruppen einem strengen Reglement staatlicher und fürsorgerischer Institutionen, die jede Form von Eigeninitiative unterdrückten, so lassen sich jetzt Interventionstechniken beobachten, die auf »Empowerment« setzen. Dieses Schlagwort steht vor allem für Eigenverantwortlichkeit gegenüber dem eigenen Dasein und Mitverantwortung für das Gelingen oder Misslingen von Gemeinschaftlichkeit.

In der Bundesrepublik finden sich solche Vorstellungen auch unter dem Begriff des »aktivierenden Staates« wieder. Die Befürworter des Konzepts setzen sich damit ausdrücklich vom Modell des »schlanken Staates« ab, der sich ihrer Meinung nach lediglich auf die Reduzierung öffentlicher Aufgaben beschränkt. Ausgangspunkt ist im Gegensatz zur neoliberalen Programmatik von Thachter oder Reagan nicht allein das für sich selbst verantwortliche Individuum, das sich auf dem Markt zu behaupten hat, sondern ein in vielerlei Hinsicht gesellschaftlich aktives Individuum. Der »aktivierende Staat« soll im Unterschied zum herkömmlichen Interventionsstaat die Gesellschaft nicht direkt steuern, sondern ihr bei der »Selbstentfaltung« moderierend zur Seite stehen. Eine selbstverantwortliche Lebensführung gilt zugleich als soziale Pflicht, die der Einzelne im Interesse der Gemeinschaft nachzukommen hat. Wer sich den Empowerment-Strategien verweigert, wird durch den Entzug finanzieller Mittel und den Druck der Behörden daran erinnert, dass »Fremdführung« sehr wohl zum Bestandteil neoliberaler Regierungstechniken gehört.

Die Aktivierungspolitik ersetzt das alte Sozialstaatspostulat von der »Hilfe zur Selbsthilfe« und versteht sich als Strategie zur Herstellung bzw. Wiederherstellung individueller Wettbewerbsfähigkeit, also »Hilfe im Wettbewerb«. Die neue Regulierungslogik wird als »Sozialinvestition« definiert, die den egalitär-integrativen Anspruch der alten Sozialstaatsidee ersetzt. Vorrangig soll nun in produktive und potentiell produktive Gruppen investiert werden. Gegenwärtig konzentriert sich das sozialpolitische Interesse auf Felder wie Erziehung, Bildung und Familie. Den Erwerbs- und Mittellosen bleibt hingegen nur die Existenzsicherung, die die Inklusion der Ausgegrenzten sicherstellen soll. Inklusion bedeutet aber keine Gleichbehandlung, denn soziale Hierarchien gelten dem »aktivierenden Staat« nicht als Problem. Die neue Sozialpolitik schafft so die Situation, über berechtigte und unberechtigte Bedarfe urteilen zu müssen, was letztlich auf die altbekannte Unterscheidung vom »würdigen« und »unwürdigen« Armen hinausläuft. Der »Unwürdige« erweist sich ökonomisch als »Investitionsruine«, sozial als »Parasit«.

Entsprechend existiert gegenüber AGL-II-Empfänger/innen ein genereller Misstrauensverdacht. Dafür stehen die in jüngster Zeit geäußerte Vorwürfe gegen »Sozialschmarotzer« oder »Hartz-IV-Profiteure«, die in einer seltsamen Allianz aus Boulevardmedien, Nachrichtenmagazinen und Regierungsverantwortlichen erfolgen.

Klaus Ronneberger im Februar 2007

Anmerkung: Bei dem vorgelegten Text handelt es sich um ein Diskussionspapier zur Vorbereitung auf die Tagung der Stiftung W. »Einschluss | Ausschluss | Umschluss. Die Hartz-Gesellschaft und ihre Kritik«. Es fehlen daher in dem Text sämtliche Verweise sowie die Kennzeichnung von Zitaten. Dies bittet der Autor zu entschuldigen.